银保机构大股东行为监管办法公开征求意见

交叉持股不当干预等划为红线

金融机构的稳定涉及金融安全，涉及金融消费者合法权益，涉及服务实体经济，这一切与作为具有压舱石作用的大股东密不可分。

银保监会日前就《银行保险机构大股东行为监管办法(试行)》(征求意见稿，以下简称《办法》)，向社会公开征求意见。

多位专家评价说，在之前开展的一系列强监管基础上，《办法》的发布正当其时。

严格规范是总基调

《办法》作为专门针对大股东行为的监管规定，共八章五十八条，包括总则、持股行为、治理行为、交易行为、责任义务、银行保险机构职责、监督管理、附则。开宗明义第一条就是：为加强银行保险机构公司治理监管，规范大股东行为，保护银行保险机构及利益相关者合法权益制定本法。严格规范是《办法》的总基调。

靶向大股东，是因为金融机构具有不同于其他企业的特性。

中国政法大学教授刘少军说，银行保险业机构是典型的以少量资本经营大额社会资金的经营行为，它们的日常经营基本上不以自有资金为主，而是以存款或投保等方式筹集的资金为主，这同普通工商业企业形成鲜明的对比。在此条件下，按照谁承担风险谁享有决策权、谁享有利益权就承担利益责任的原则，必须对银行保险机构的股东、特别是大股东的权益和行为进行特殊的规范。

也就是说，“银行保险业机构与其他企业的差别，核心在于经营资金来源与经营模式上的差异，也正是由于这一差异才导致对其大股东的要求是最严格的。”刘少军说，对银保机构大股东有严格的资质要求，如果大股东本身经营管理就存在问题，如何能够保证主要受其影响的银保机构不出现问题。对银保机构投资人，我国一直坚持严要求，这也是世界绝大多数国家的做法。

中国人民大学法学院教授刘俊海认为，作为风险外溢的银保机构，其经营稳定的核心在大股东，一方面应该对大股东的品行有要求，必须是经营合规、有诚信、有公信力、有底线、有担当者。如果大股东品行有瑕疵，把利益归为自己、包袱甩向社会、麻烦交给政府，作为社会公器的金融机构，对社会经济秩序造成的不良后果是非常严重的。当然从资金上看，必须是有足够的自有资金。诚如《办法》规定的：“大股东应当使用来源合法的自有资金入股银行保险机构，不得以委托资金、债务资金等非自有资金入股。”

另一方面，由合格者担任银保机构大股东，股权结构比较固定，经营也比较稳定，很难被收购，在宏观上也是好事。

银保监会持续强监管

银保监会主席郭树清高度重视金融企业公司治理。2020年7月在其署名文章《完善公司治理是金融企业改革的重中之重》中指出，我国金融机构公司治理不能完全适应金融业快速发展。主要表现的问题有：一些机构股权关系不规范，股东行为不合规不审慎，董事会履职有效性不足，高管层职责定位存在偏差，监事会监督不到位。就中小银行和保险、信托公司而言，最突出的不良案例是，大股东操控、内部控制，行政干预比较普遍。

事实上，银保监会近年来也持续进行强监管。

据金融律师康家昕统计，从2018年至2020年，银保监会系统组织开展“农村中小银行股东股权三年排查整治行动”，有3898家农村中小银行全部完成了机构自查和监管检查。整治中发现有农村中小银行大股东在审计报告中虚增收入8000余万元，将实际经营亏损篡改为盈利，隐瞒真实资质。

2020年7月，银保监会首次公开银保机构的38名重大违法违规股东，12月公开第二批共9名重大违法违规股东。在2021年5月公布的第三批名单中，大量资金被挪用引发四川信托爆雷的大股东赫然在列。

2020年，银保监会在银保机构公司治理监管工作要点中明确，针对部分机构大股东利用控制权地位直接插手干预经营、甚至利用关联交易违规套利、掏空金融机构的情形，研究制定大股东行为指引，防范“一股独大”可能形成的相关风险，不断完善治理制衡机制。

2021年6月2日，银保监会下发《银行保险机构公司治理准则》，对银保机构股东课以诸多义务和责任，既反映了金融法领域的特殊监管要求，又体现了监管机构对近期多家银保机构因大股东行为不合规不审慎造成风险溢出的现实问题的警觉。

从严划定法律红线

《办法》列举多项大股东禁止行为。禁止交叉持股，规定银保机构大股东与银保机构之间不得直接或间接交叉持股，国务院另有规定的除外。在交叉任职方面，要求大股东及其所在企业集团的工作人员，原则上不得兼任银保机构的高级管理人员。

明确规定，大股东不得以所持银保机构股权为非本单位及其关联方的债务提供担保，不得利用股权质押形式，代持银保机构股权、违规关联持股以及变相转让股权。严禁大股东滥用股东权利。

严禁不当干预或限制，事项多达十项，比如，严禁不当干预高管正常选聘程序或越过股东大会及董事会直接任免工作人员，不当要求银行机构发放贷款或者提供担保等。

关联交易的禁止性行为是《办法》规范的一大重点。明确规定，大股东严禁通过下列几种方式与银保机构进行不当关联交易，或利用其对机构的影响力获取不正当利益。比如，以优于对非关联方同类交易的条件获取贷款、票据承兑和贴现、债券投资、特定目的载体投资等银行授信，或与保险机构开展资金运用业务或保险业务；通过借款、担保等方式，非法占用、支配机构资金或其他权益等。

据银保监会有关负责人介绍，《办法》还禁止银保机构购买大股东非公开发行的债券。严禁大股东通过掩盖关联关系、拆分交易、嵌套交易拉长融资链条等方式规避关联交易审查。禁止大股东利用持牌机构名义进行不当宣传、委托他人或接受他人委托参加股东大会等。

同时，不得阻挠或指使银行保险机构阻挠中小股东参加股东大会，或对中小股东参加股东大会设置其他障碍。

刘俊海说，《办法》在许多重大问题上设置了限制条款。比如表决权问题。规定大股东质押股权数量超过其所持股权数量的50%时，在股东大会上不得行使表决权。

值得关注的是，《办法》列举了大股东的义务清单和责任清单。

在义务清单方面，明确大股东具有充分了解银保机构的职能、持续出资及与出资相适应的经营管理水平的义务。

在公司治理方面，有正当行使股东权利、审慎控制关联交易规模、报告关联交易动态管理等的义务。

《办法》在责任清单中明确，大股东具有主动学习监管规定，配合风险处置、检查调查责任，具有负责信息报送、声誉风险管理、风险隔离等责任。